Offentlighet og innsyn i styrearbeid

Offentlighet • Energi | Havn | Avfall | Andre bransjer | Brann og redning

Advokat Tone M. Berset får ofte spørsmål om hvilke regler som gjelder for offentlighet og innsyn i styresaker - for selskaper som er helt eller delvis kommunalt eid. Det er ikke noe enkelt ja /nei svar på dette, og det er nok også ulikt hvordan det praktiseres i ulike selskaper. Hun går her gjennom hvilke hovedregler som gjelder for offentlighet og innsyn i styresaker, og forklarer hvorfor det ikke er noe enkelt svar på dette.

Før man kan si noe om innsyn i selve styresakene, er det nødvendig å vurdere om selskapet som sådan er omfattet av offentleglova.

Deretter, om man kommer til at selskapet er omfattet av offentleglova, må det vurderes om dokumenter som utarbeides til styret også er offentlige. Slike dokumenter kan være innkallinger og sakslister til styremøter, protokoller og underliggende dokumenter (rapporter, notater osv).

I tillegg kommer spørsmålet om selve styremøtene og diskusjonene som foregår der, er åpne.

Er selskapet omfattet av offentleglova?

Offentleglova gjelder kun for selskaper som er helt eller delvis eid av det offentlige (her kommuner). Aksjeselskap som bare har private eiere er ikke er omfattet av offentleglova. For slike selskaper er verken styreprotokoller, innkallinger eller andre sakspapir til styremøter offentlige. Styremøtene er lukkede møter hvor kun styremedlemmer, daglig leder og eventuelle andre særlig inviterte har adgang.

For selskaper som helt eller delvis er eid av kommunen må man ta utgangspunkt i offentleglova § 2 første ledd. Denne bestemmelsen sier hvilke vurderinger som må gjøres for å vurdere om et selskap med kommunalt eierskap er omfattet av loven, uavhengig av om det er et aksjeselskap, interkommunalt selskap (IKS) eller en annen selskapsform. Bokstav c) regulerer andelen av eierskapet, mens bokstav d) omhandler retten til å velge personer med stemmerett i selskapets høyeste organ.

«Lova gjeld for

Bokstav c) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet.

Bokstav d) sjølvstendige rettssubjekt der stat, fylkeskommune eller kommune direkte eller indirekte har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste organet i rettssubjektet.»

I tilfeller der flere kommuner ikke hver for seg har kontrollerende eierandel, men til sammen har tilsvarende eierandel, vil loven gjelde for det aktuelle selskapet. Det samme gjelder for retten til å velge personer med stemmerett i selskapets høyeste organ. Det avgjørende er altså om det offentlige samlet har slik bestemmende innflytelse på selskapet.

Opplysninger som trengs for å gjøre denne vurderingen vil man blant annet kunne finne i vedtekter eller selskapsavtale osv. Lovgivers hensikt har vært at selvstendige rettssubjekt hvor kommunen har stor påvirkning skal være omfattet av offentlighetsloven.

Unntaket i offentleglova § 2 andre ledd

Selv om man skulle komme til at selskapet er omfattet av offentleglova etter § 2 første ledd, kan det likevel være slik at selskapet er omfattet av unntaket i andre ledd. Andre ledd sier at loven ikke gjelder for selskaper som «hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private».

Både for første og andre ledd må det gjøres en konkret gjennomgang av det enkelte selskap. Dette kan være vanskelige og til dels skjønnsmessige vurderinger, hvor både selve virksomheten/driften og markedet man opererer i, må vurderes opp mot lovens kriterier. Hva som skal til for at en virksomhet kan sies å drive «næring» beror på virksomhetens formål og karakter, om virksomheten er egnet til å gå med overskudd mv. Som oftest, men ikke alltid, vil svaret gi seg selv.

Det avgjørende er om virksomheten samlet sett kan sies «hovudsakleg» å drive næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private. Over halvparten av virksomheten må i alle fall drive slik næringsvirksomhet. Til sist er det et vilkår at virksomheten må drives på samme vilkår som for konkurrentene.

Dersom vurderingen konkluderer med at selskapet er underlagt loven, innebærer dette at offentleglovas bestemmelser gjelder fullt ut for all virksomhet i selskapet. Den motsatte konklusjon - at selskapet ikke er underlagt loven - vil tilsvarende innebære at hele virksomheten er unntatt offentlighet.

Hvilke regler gjelder for innsyn i styrets arbeid?

Først litt om styremøtene. Styremøtene er kun ment for styrets medlemmer, daglig leder og eventuelle andre særlig inviterte, og er som hovedregel ikke åpne for offentligheten.

En av styrets viktigste oppgaver er å sørge for utvikling og drift av selskapet, innenfor de rammer som eierne har gitt i vedtekter, eiermeldinger osv. Da er det viktig at styret får ha frie diskusjoner og kan legge strategier og planer for videre utvikling for selskapet uten at styremedlemmene behøver å «veie sine ord» og uten å være redde for at konkurrenter skal få innsyn i selskapets strategier. Dersom ansatte, offentligheten, lokalaviser eller andre har behov for mer informasjon i en sak styret har behandlet vil det være naturlig at styret vurderer dette, og at styrets leder eller daglig leder informerer – ikke det enkelte styremedlem.

Unntak gjelder for kommunale foretak (KF) hvor det har kommet en lovendring i kommuneloven som gjør at hovedregelen for KF er åpne styremøter, se kommuneloven § 31, jf. § 29 nr. 4. Dette er begrunnet i at KF ikke er et selvstendig rettssubjekt og dermed er en del av kommunen som sådan, på linje med et hovedutvalg eller lignende.

Når det gjelder dokumenter utarbeidet for styrets arbeid, er det ikke noe eget unntak i offentleglova for dette. Typiske styredokumenter vil være innkallinger til styremøtene, protokoller, rapporter, notater og annet underlagsmateriale styret har behov for i sitt arbeid.

Det vil likevel ofte være behov for å beskytte deler av den forretningsmessige driften av selskapet fra innsyn. Dette kan for eksempel være strategidokumenter, taktiske vurderinger, forretningsplaner og andre dokumenter det ikke er ønskelig at andre eller konkurrenter får innsyn i. Offentleglova har derfor bestemmelser som kan beskytte slike dokumenter og vurderinger i blant annet § 13 om taushetsplikt for næringsopplysninger av konkurransemessig betydning, og § 23 om hensynet til beskyttelse av forhandlingsposisjon. Offentleglova § 14 om organinterne dokumenter og § 15 om dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen kan også være aktuelle bestemmelser for unntak.

Får man en begjæring om innsyn i et styredokument må man på bakgrunn av disse unntaksbestemmelsene gjøre en konkret vurdering av om opplysningene i det aktuelle styredokumentet er av en slik art at de skal unntas offentlighet. Det må foretas en konkret vurdering av hvert enkelt dokument og opplysning. Dersom opplysningene ikke kan gis ut må de «sladdes» bort før man eventuelt gir ut deler av protokollen eller andre styredokumenter ved en innsynsbegjæring.

En del selskaper praktiserer meroffentlighet og åpenhet ved at de rutinemessig legger innkallinger og protokoller på sine hjemmesider. Mange har bestemmelser i selskapsavtale og vedtekter og noen selskaper har også bestemmelser i styreinstruksen som sier noe om hvordan dette skal være i selskapet. Dokumentene blir også offentlige i det de sendes ut av selskapet til eierkommunen.

(Artikkelen sto på trykk i Kommunerevisoren nr. 1 2016)